黨的二十大報告提出“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”。省第十三次黨代會指出，要加快完善共建共治共享社會治理格局，加強和創新基層社會治理。佛山市第十三次黨代會提出，務必成為基層社會治理領頭羊。

在構建共建共治共享城市治理新格局的進程中，佛山市禪城區在基層社會治理當中遇到了與全國絕大多數市（縣）行政治理單元面臨著的共性問題，具體表現為：基層減負難，一個村居掛了23塊牌子，要承接13個部門網格的業務，光是定期要填報的表格多達171張；企業迎檢難，臨街的小商鋪每個月就要接受公安、消防、衛健等6個不同部門的6次檢查，平均每周1.5次檢查，而且檢查的內容重復率達34%；部門協同難，以無主沙井蓋為例，它的處置涉及交通、城管、公安、供電等12個部門；數據共享難，目前，全區建設了186個信息化系統，且部門多以保密為由，拒絕數據共享，形成了一個個的數據煙囪。

以智圖治，佛山市禪城區將智慧化制度創新轉化為治理效能，以黨建為引領、以問題為導向，成立由區委書記、區長任雙組長的改革領導小組，全面推進智慧化社會治理改革，以智慧理念、體制機制、設計驅動三個創新，以實踐應用和智慧融合作為兩個驅動，通過“一網統管、一格共治”兩個抓手，探索“網格化管理、精細化服務、多方參與、智慧高效”的社會治理新模式。

佛山市禪城區智慧化社會治理改革創新，通過創新建立一個三級治理體系，縱向打通區、鎮（街道）和村（社區）的斷層式治理格局；創新構建城市大腦“天上一張網”，橫向破除部門間的數據壁壘；創新搭建生態網格“地下一張格”，融合政府內部系統，實現了跨部門、跨領域、跨層級的協同聯動，高效處置社會治理事件，全面提升基層社會治理工作效率。（如圖1所示）

1.建立“一體指揮”治理體系。以加強基層政權建設、健全基層群眾自治制度為重點，堅持改革創新思維，著力從體制機制上加快推動基層治理架構由分散化、碎片化向黨政統籌、扁平高效轉型，依托城市大腦和生態網格，從體制機制上構建“一格共治”“一網統管”的“一體指揮”治理體系。

在區層面，成立“一委一辦一中心”，協調聯動組織、政法、民政、城綜、應急等單位開展基層社會治理工作。在鎮（街道）層面，成立鎮（街道）中心負責本轄區社會治理事件的統籌調度、分析研判、監督考核、網格隊伍管理等工作，橫向協同鎮（街道）“三大委員會”、縱向貫通區和村（社區）智慧社會治理機構，實現網格化工作大聯動。在村（社區）層面，成立村（社區）智慧社會治理工作站，落實鎮（街道）智慧社會治理中心交辦任務，構建“村居（網格）吹哨、鎮（街道）調度、部門報到”治理機制，為村（社區）剝離大量行政性工作，讓村（居）委員會真正回歸自治本位。（圖2）

2.構建“一格共治”生態網格。一是多格合一。將13個部門的條線網格整合為一個綜合網格，賦予數據生態、協同生態和信用生態，創新打造“生態網格”，將各條線網格員整合成一支生態網格員隊伍（圖3）。

按照“任務相當、規模適度、方便管理、界定清晰、責任明確”的原則，將全區劃分為478個網格，配備146名網格站站長、528名專職網格員。將網格置入“粵政圖”，實現網格的標準化、數字化、可視化管理。二是多事合一。打破部門職責壁壘，首批梳理入格事項共247項，基本覆蓋矛盾糾紛、社會治安、公共安全、公共服務等治理要素。探索“一表式綜合巡”，推動基層工作使用的App從7個減少為1個、巡查表格從10張減少為1張，同步實現“一員多能”。三是規范處置。簡化、優化和固化事項處置流程，建立“巡罰分離”處置機制和“無主部件應急兜底”處理機制，通過制定“發現上報、分類推送、協同處理、跟蹤回訪、評價結案”的五步工作流程，完善生態網格處置、村居指揮調度、專業部門指派處置、鎮（街）統籌調度的四級分撥處置機制，實現“瑣事不出網格、小事不出村（居）、大事不出鎮（街）、難事區鎮（街）會商”。四是訴求融合、網格承接、接訴即辦。依托城市大腦搭建IOC訴求處置模塊，并建立工單分派中心，統一整合市12345、12319、生態網格、公安非出警訴求及信訪等多個訴求流轉處置平臺，形成城市大腦平臺上一個入口、一個賬號、一次分派、一次辦結的流轉處置模式，治理事件由生態網格承接處置。五是數據分析、智慧賦能、未訴先辦。針對“大訴求”工單數據進行監測，構建群眾訴求完整鏈條預測預警模型，結合各類民生數據沉淀基礎，智能建模動態分析民生訴求問題動向及趨勢，由生態網格及時排查風險隱患、盡早解決苗頭性問題，從而達到未訴先處，預警預處的功能，推動基層治理關口前移，把矛盾糾紛、安全隱患發現在萌芽狀態、解決在基層前端。

3.打造“一網統管”的實用型城市大腦。禪城區城市大腦立足于全區城市經濟和社會發展，構建“1+1+3+N”城市大腦，用智慧化手段提高基層社會治理水平（圖4），是禪城區智慧城市建設的核心，是禪城區智慧城市建設的重要基礎設施和綜合應用工具。

禪城區城市大腦通過匯聚和融合全區各行各業的城市公共數據，運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術構建禪城區的城市“神經中樞”，是面向城市未來發展的新的城市基礎設施，為全區各級各部門信息化應用提供數據“能源”，為各部門智慧應用集約化建設提供共性技術支撐能力。

禪城區城市大腦涵蓋數字底座、中樞系統及專題應用等，集數據資源中心、社會治理中心、數據服務中心、技術支撐中心于一體，服務于社會治理、經濟運行、民生服務、政府決策等領域，逐步形成和諧統一、集約共享的禪城區智慧城市生態。

建設“東平云谷”數據中心，為數據儲存提供安全的硬件環境，夯實強大的“數字政府”安全底座。禪城區城市大腦基于城市各類數據的融合，實現對城市運行態勢的實時監測、感知和分析，按照總體架構設計要求，本項目總體架構由基礎設施層、數據層、應用支撐層、應用層、展示層以及安全+運營保障體系、標準規范體系的“五橫兩縱”組成（圖5）。

圖4城市智能體總體架構

3.1 強化智能中臺，為應用創新提供支撐:

3.1.1.打造“東平云谷”數據中心。構建數字經濟和文化創意產業創新發展的聚集區、智慧城市建設的新引擎，按T3+標準設計，規劃機柜數量2000個，預計裝機容量30000臺，目前云計算數據中心已經投入使用，為數據存儲提供安全的硬件環境，夯實強大的“數字政府”安全底座。

3.1.2.打造塊數據體系，構建數字孿生城市。基于城市信息模型（CIM）平臺，打造禪城塊數據體系，通過標準化地址、建筑物實現與各類管理要素（人口、法人、事件、設施等）的空間關聯，以及將各類管理要素進行關聯，并持續疊加接入業務專題，包括統籌接入16000多路視頻資源，244個地圖資源圖層，60個建筑BIM模型、物聯感知設備等，實現人、事、物聯網，構建數字孿生城市。

3.1.3.強化數據基礎，摸清數據底數。歸集融合現有數據家底，做到應收盡收，目前歸集數據超過33億條數據；建立數據使用更新歸集治理的循環流程，做到數據“一數一源，多源校驗，動態更新”，讓數據更準確更鮮活；以“反哺平臺”為門戶，讓數字資產可視，可申請，可使用。

3.1.4.引入智能算法，用機器換人力。開放出店經營、暴露垃圾、道路積水等21種視頻識別，身份證、發票、通用圖片等16種圖片卡證識別以及語音轉文字等AI算法能力，打造落地智能場景。已實現為城綜局、交通局等5個部門提供出店經營、公交車道違停等17個視頻智能識別場景，減少部門反復巡查執法，提升部門履職能力；為民政局、統計局等6個部門提供RPA自動填報場景，幫助部門減少重復填報等。

3.1.5.創新業務中臺，規范事項流程標準化。打造全區的事件和流程中心，形成事項權責的精細化標準，并結合運行態流程自定義編排能力，實現業務快速上線。目前已提供實現全區602個事項、數十個流程的標準化接入，事項流程調整上線由原來14天縮減至1天，實現事項流程的快速重構。                                        

3.2 打造統一應用體系，培育三級城市大腦，各級共享建設成果：城市大腦區統一建設，成果區、鎮、村三級共享。其中區級定位為分析決策、應急指揮，圍繞社會治理、指揮調度、政務服務、疫情防控等重點領域專題分析；街鎮重聯動協同、指揮調度，圍繞公共服務、綜合治理、綜合執法方面的聯動協同；村居主要定位執行處置、基層減負等方面，圍繞網格管理、基層減負、還數于村等賦能。禪城區三級大腦以問題為導向，做實基層減負工作，通過深度系統融合，對19個部門的巡查內容進行整合，并輔以企業信用三色碼（紅、黃、綠）分類分級制定不同巡查頻率，實行“一表巡”和已有數據“自動補全”，變重復為一次，變全量為增量；通過APP整合，將全區7個高頻APP整合為1個生態網格APP，減少基層工作APP多、反復錄入的困擾，切實為基層業務減負。依托數據中臺能力，提供“活躍人口”、“企業信用畫像”等多維度的數據賦能手段，同時將數據“還數于村”，村居可以自行維護更新，做實做透“村居一本賬”。               

3.3 創新N個特色專題，拓展實戰應用場景：以實戰需求推導應用建設模式，以應用建設促進數據融合，以數據挖掘輔助實戰決策。構建“感知、認知、處置、反饋”四步實戰應用模式，通過應用建設推動構建“跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨系統”的數據融合接入機制，不斷擴大城市大腦的感知能力。通過數據分析挖掘，提升城市大腦的認知，并動態調整完善應用，輔助特色應用的決策，提升對問題的覆蓋能力、分析能力和反應能力。 

1.理念創新——牽引性、集成式改革。智慧治理是一個技術治理的創新理念，能夠使政府、社會及民眾有效溝通、互動和協作，從而塑造出一個全新的和諧共生的社會形態。對接大數據時代，佛山市禪城區以智慧治理嵌入組織結構，著眼于以業務為牽引，以技術為手段，深化數據賦能智慧化應用，利用人工智能技術推動政府治理的革新，促進政府職能、隊伍和系統集成協同高效，減少信息不對稱，由政府內部實現社會治理的數字化，推動政府外部實現資源配置智能化、社會協同便捷化和公眾互動實時化，形成了一套智慧治理的新模式，助力社會治理實現兩減兩提——即減人力、減成本和提質量、提效率。

2.體制創新——全省首創三級社會治理聯動機構。區級為統籌、鎮街為樞紐、村居為底座，組建區、鎮（街道）、村（社區）三級智慧社會治理機構，建立“一委一辦一中心”統籌全區社會治理工作，制定法治化、標準化、規范化高效協同的治理機制，通過實體化運作，統一調度綜治維穩、行政執法、應急處置、政務服務等社會治理相關力量，高效精準處置社會治理事件。

3.設計驅動創新--多項專利技術賦能城市智慧治理。本輪改革中，先后產生三項國家專利賦能智慧治理，如圖6。一是區塊鏈技術專利賦能數據反哺。通過客戶端采集，將結構化數據傳輸到于傳輸時刻離客戶端距離最近的區塊鏈的節點，實現把優先節點的數據轉移到數據中心或服務器的功能。既能有效保障數據目錄共享權屬、屬性等內容不變，又能保障數據使用、傳輸過程中的使用權不被篡改，繼而構建高效而安全的數據反哺平臺。二是生態網格數據采集和傳輸專利賦能網格治理。依據各網格的人口密度，通過計算各生態網格各分區（網格）的數據請求的時間權重和數據量權重，按順序進行向云服務器發送數據請求的任務。該技術能實現數據請求事件的智能分撥流轉和高效協同處置。三是數據訪問控制專利賦能資源集約利用。通過計算用戶標識序列和節點地址序列的數組信息,求得為各用戶進行儲存空間分配的優先值，進行個人數據空間的儲存空間分配。該技術實現了基于實時存儲情況和用戶個人存儲情況的優先程度計算，集約有效地使用存儲資源。

圖6 相關專利情況

改革開展以來，佛山市禪城區獲得多方肯定及多項榮譽：被中央網信辦、國家發改委等八部委評為“國家智能社會治理實驗（社區治理）特色基地”，被民政部評為“2021年度全國基層治理創新典型案例”，被國家信息中心評為“2021中國領軍智慧城區”，被工信部評為“2021年數字政府全國二十佳優秀案例”，被廣東省深改委列為全省重點改革項目，被廣東省委政法委列為全省“一網統管”試點。

佛山市禪城區以“天網地格”治理體系加實用型“城市大腦”，全面推進智慧化社會治理改革創新，創新城市智能體，實現社會治理四個減。一是減少基層負擔，通過業務融合廢止基層95種表格，通過數據共享、RPA機器人自動填報村（社區）6種表格，并打通業務系統，實現系統報表內容自動填充。借助人工智能技術，將證件信息自動識別轉換為文字，采集時間從以前的20分鐘減為2分鐘，大大提升采集效率。依托視頻和城市大腦，通過AI智能監管，智能發現出店經營、違章停車等事件，減少基層巡查人力。推出高齡老人津貼、婚檢孕檢產檢等民生電子券等23個無感服務事項，城市大腦自動比對數據、辦理業務，村居窗口年均業務量減少44.5%。二是減少對企業的干擾，依托城市大腦沉淀的大數據，將政府利好政策與企業資質匹配，自動向企業法人發送給市場主體，支持線上全流程申請、智能審批、秒批秒付，目前已完成101項扶持政策標準化，惠企資金審批時限提速50.3%，兌現資金超6億元。對轄區內生產性企業推行信用巡查模式，企業受檢次數由每月6次檢查減少為1次。三是減少政府成本，通過業務協同，把13支業務網格員整合為一支，每年減少了外包隊伍購買服務超過1000萬元，系統建設費用節約60.2%。四是減少數據孤島，打通98個系統，把人口、法人等120類數據還數于村，通過數據融合，支撐了45個應用和1619項“零跑腿”政務業務。

城市大腦以大中臺、小前臺的理念，讓數據多跑腿、復雜的邏輯交給中臺，最終實現精準找到一個人、精準服務一個企業、高效處置一件事。

1.精準找到一個人：目前禪城區匯聚了96個部門超過50億條數據，通過構建數據全生命周期管管理、治理、共享和應用的體系，做準做實有人口、實有法人、實有房屋和實有設施4大基礎數據庫。將244個業務圖層疊加成一張圖，實現數據精準落圖，通過建立個人數據空間、大數據比對推送，實現精準找人和分析，并在安全脫敏后將數據反哺給到村居形成村居一本賬，在日常工作開展中應用，如快速校驗死亡人口、高齡老人、適齡兒童、出生嬰兒、殘疾人、未做核酸、未打疫苗人群等，為重點人群及關愛人群精準高效提供服務。.

2. 精準服務一個企業：為了精準服務企業，禪城區做到了2個“找上門”。一是扶持政策自動匹配企業，資金找上企業的門，在“一網統管”的幫助下，總共兌現了2.4億元的扶持資金，并實現了扶持政策主動推送，政策申請線上申請，資金發放的智能審批；二是企業需求和人才需求全面融合匹配，人才找上企業的門。將企業需求和人才需求進行全面融合匹配，人才通過手機端口，可以查詢合適自己的崗位，讓人才找到好工作，讓企業找到好人才。

3.高效處置一件事：創新“多格合一”、“多員合一”、“多事合一”、“處置協調”和“數據共享”等舉措，將全區13個不同的條線業務部門網格按統一標準綜合為一張格網（生態網格），并組建了專職的生態網格員隊伍，將“城管、市監、安監”等各類事項合并巡查，并通過RPA機器人、ORC證件識別、數據融合實現數據自動填報補全，將一條完整的采集巡查任務由30分鐘縮減至5分鐘內；構建網格事件區、街鎮、社區、網格四級處置閉環工作流程以及疑難會商機制，實現事件精準流轉，減少推諉扯皮，事項處置解決效率提升60%以上。    

佛山市禪城區“天網地格”治理體系與實用型“城市大腦”的創新做法逐步形成了地方標準，多次被新華社、人民網、人民日報、南方+等知名主流媒體廣泛報道，形成了可復制、可推廣的禪城經驗。

編輯：于菲菲

初審：李   萍

審核：李   潔